Årsrapport 2023 Kontroll­utvalget for kommunikasjons­kontroll

KK-utvalgets kontrollområde er i stor grad underlagt strenge taushetskrav. Saksbehandlingen i retten skjer bak lukkede dører. Den som begjæringen om kontroll er rettet mot har ikke vanlige partsrettigheter, men får oppnevnt forsvarer etter særregelen i straffeprosessloven § 100 a. Forsvareren kan ikke ta kontakt med mistenkte, og skal bevare taushet om begjæringen og opplysninger som fremkommer under behandlingen samt rettens avgjørelse. Årsberetningene fra KK-utvalget gir likevel et bilde av kontrollområdet, og utvalgets virksomhet i året som er gått.

Utvalget kontrollerer bare påtalemyndigheten. Advokater og domstoler er naturlig nok utenfor vårt kontrollmandat. Vi har likevel sett behov for å ha dialog med de andre aktører, og da særlig advokater som oppnevnes etter strpl. § 100 a. I forkant av inspeksjoner i politidistrikt, har vi derfor etablert en praksis hvor advokater i det aktuelle distriktet inviteres til et møte med utvalget for å dele erfaringer sett fra forsvarerens perspektiv. Vi har også holdt foredrag for enkelte domstoler som har tatt kontakt med oss.

Som følge av kravet til taushet om bruk av skjulte metoder, er det lite publisert rettspraksis. Det foreligger imidlertid et sammendrag av Høyesteretts ankeutvalgs kjennelse fra fjerde kvartal i 2023, se KK-2023-1. Og 24. april 2024 avsa Høyesterett dom i en sak om telefonkontroll i regi av Kriminalomsorgen, se HR-2024-777-A. Selv om saken ikke gjelder bruk av straffeprosessuelle tvangsmidler, drøftes noen av de samme problemstillinger som oppstår ved bruk av kommunikasjonskontroll under etterforskning. Det er tale om en omfangsrik dom.

Telefonkontroll vil medføre et inngrep i korrespondanse og privatliv etter EMK artikkel 8. Dermed oppstår spørsmålet om inngrepet kan legitimeres etter artikkel 8 (2). Inngrep i rettighetene må være forankret i lov, inngrepet må forfølge et legitimt formål og ikke fremstå som uforholdsmessig. I tillegg kreves det tilstrekkelige rettssikkerhetsgarantier, for eksempel i form av ekstern kontroll og adgang til domstolsprøving av inngrepets berettigelse. Alle disse spørsmålene er inngående behandlet i avgjørelsen, og Høyesteretts vurderinger har overføringsverdi til andre tilfeller hvor det gripes inn i rettigheter etter konvensjonen.

I kravet til lovhjemmel, er det ikke bare krav om at inngrepet må være forankret i lov. I EMKs praksis stilles det også krav til presisjon og at loven er tilgjengelig for borgerne. Inngrepet oppfylte alle vilkårene i avgjørelsen i HR-2024-777-A. Overført til KK-utvalgets kontrollområdet er det imidlertid grunn til å reflektere om regelverket knyttet til de etterforskningsmetoder som utvalget kontrollerer, er hensiktsmessig utformet.

Ser man på utforming av reglene i straffeprosessloven kapittel 16 a flg., finner man mange eksempler på interne henvisninger til foregående kapitler. Det kan reises spørsmål om den lovgivningsteknikk som er benyttet gjør reglene tilstrekkelig tilgjengelige for borgerne – jf. også leders beretning for 2021 om slettereglene. Reguleringen vil nok oppfylle EMK-standarden. Likevel kan man vurdere om loven er utformet på en hensiktsmessig måte. Med en fullstendig gjengivelse av vilkår og rammer for hvert tvangsmiddel, vil unektelig loven bli mer omfattende. Til gjengjeld ville lovverket bli mer tilgjengelig enn slik det er i dag. Det er mulig at lovgivningsteknikken som er valgt, samlet sett har gode grunner for seg. Men det er i det minste grunn til å vurdere om det finnes alternativ måter å regulere disse tvangsmidlene.

Innenfor den kontroll som KK-utvalget gjennomfører, er det uansett gledelig at man nå har fått på plass de nødvendige ressurser til å få ansatt personer med teknisk kompetanse i utvalgets sekretariat. Dette gjør det mulig å gå inn i politiets datasystemer og etterprøve om det som opplyses til utvalget faktisk er gjennomført. Problemstillingen oppstår særlig ved sletting av data. Det er også grunn til å understreke at politiet over tid har vært positiv til at KK-utvalget skal ha en slik adgang. KK-utvalget ser derfor frem til å kunne fortsette å fylle en av funksjonene som er nødvendig for at politiets bruk av inngripende metoder skal være forenlig med den standard som kreves etter de forpliktelser som gjelder etter EMK.

KK-utvalget er oppnevnt i medhold av straffeprosessloven § 216 h og kommunikasjonskontrollforskriften kapittel 2. Utvalget kontrollerer at politiets- og påtalemyndighetens bruk av kommunikasjonskontroll, romavlytting og dataavlesning skjer innenfor rammen av lov og instrukser. Utvalget skal også se til at bruken av disse metodene begrenses mest mulig, og at bruk av metodene ikke skjer i etterforskning av andre saker enn for de straffbare forhold hvor det er gitt anledning til å bruke slike metoder.

KK-utvalget skal videre kontrollere at informasjonen som hentes inn ved disse metodene bare blir brukt på lovlig måte, og at lovens regler om taushetsplikt, oppbevaring, sperring og tilintetgjøring (sletting) blir fulgt.

Formålet med kontrollen er særlig å beskytte den enkeltes rettssikkerhet. Utvalget fører ikke kontroll med saker som er omfattet av EOS-kontrolloven. Disse sakene kontrolleres av EOS-utvalget.

KK-utvalget som er oppnevnt til 10. mai 2025 har følgende medlemmer:

• professor Asbjørn Strandbakken (leder), Bergen

• advokat Trine Buttingsrud Mathiesen, Hønefoss

• sivilingeniør Frank Stien, Arendal

• advokat Marianne Klausen, Oslo

• tingrettsdommer Brynjulf Moe, Trondheim

• advokat Charlotte Marie Ringkjøb, Bodø

• sivilingeniør Einar Lunde (vara), Mandal

• nemndleder Mari Marstander (vara), Tromsø

Saksfeltets kompleksitet gjør det viktig med kontinuitet i utvalgets sammensetning og arbeid. Sekretariatsfunksjonen for KK-utvalget er lagt til Statens sivilrettsforvaltning (SRF). Sekretariatsleder ansettes av SRF i samråd med utvalgsleder. Sekretariatsleder rapporterer til utvalgsleder i faglige spørsmål. Foruten sekretariatsleder har utvalget i deler av denne perioden hatt to saksbehandler i sekretariatet, og tilgang til nødvendige IKT-, kontor- og støttefunksjoner hos SRF. Sekretariatsleder i utvalget er jurist Katrine Kleiven Mentzoni og saksbehandlerne er jurist Linnea Røsjø Johanssen og jusstudent Melissa Gamble Thorud.

Det ble avholdt 11 utvalgsmøter i 2023. Av de 11 møtene som ble gjennomført var ett digitalt. Videre har KK-utvalget gjennomført fire stedlige tilsyn i 2023, hos politidistriktene Tromsø, Møre og Romsdal, Økokrim og Øst.

Foruten gjennomgang og oppfølging av politidistriktenes rapportering, har KK-utvalget i møtene planlagt kontroller, utarbeidet kontrollrapporter, arbeidet med å videreutvikle en dynamisk kontrollstrategi og behandlet klage- og innsynssaker.

KK-utvalget har videre:

• Gjennomført en tredagers opplæring i politiets systemer for skjult metodebruk i regi av Kripos

• Besvart høringen til Personvernkommisjonens rapport 2023 «Ditt personvern - vårt felles ansvar», publisert på Kommunal- og distriktsdepartementets nettsider

• Besvart høringen – «Forslag til endringer i politiregisterforskriften og kommunikasjonskontrollforskriften», publisert på Justis- og beredskapsdepartementets nettsider

• Deltatt på Den europeiske politikonferansen i Berlin

• Deltatt på årskonferansen til EOS-utvalget

KK-utvalget har siden 2022, både i dialog og i korrespondanse med Justis- og beredskapsdepartementet, oppfordret departementet til å foreta en evaluering av utvalget og dets mandat. Videre har utvalget pekt på behovet for teknisk kompetanse i sekretariatet. I 2023 ble det gjennomført møte med politisk ledelsen i Justis- og beredskapsdepartementet. I statsbudsjettet for 2024 ble KK-utvalget bevilget midler til å ansette en teknolog. Nærmere om dette under.

Tillatelse til bruk av tvangsmidlene gis av domstolen, som vurderer om vilkårene er oppfylt i hver enkelt sak. I de tilfeller hvor påtalemyndigheten har brukt sin hastekompetanse, skal retten vurdere om beslutningen skal godkjennes i etterkant.

I alle sakene skal det oppnevnes offentlig advokat etter straffeprosessloven § 100 a. Advokaten skal ivareta den mistenktes og allmennhetens interesser i saken. Den mistenkte blir ikke orientert om at advokat er oppnevnt.

KK-utvalget fører etterfølgende kontroll med at bruken av kommunikasjonskontroll, romavlytting og dataavlesning skjer innenfor rammen av lov og instrukser, herunder at taushetsplikten overholdes og at materialet fra slik tvangsmiddelbruk behandles riktig i etterkant.

KK-utvalget skal også påse at bruken av disse metodene begrenses mest mulig, og at bruk av metodene ikke skjer i etterforskning av andre saker enn for de straffbare forhold hvor det er gitt anledning til å bruke slike metoder. Enkeltpersoner eller organisasjoner kan be om at KK-utvalget kontrollerer om opplysninger om vedkommende er behandlet i samsvar med straffeprosessloven, politiregisterloven og kommunikasjonskontrollforskriften. Dette gjelder opplysninger som stammer fra kommunikasjonskontroll, romavlytting eller dataavlesning. Slike forespørsler kommer i form av klager eller som begjæring om underretning til utvalget.

Som hovedregel skal den mistenkte og den som har brukt kommunikasjonsanlegget, lokalet eller datasystemet som har vært utsatt for politiets skjulte etterforskning, få varsel (underretning) fra politiet om kommunikasjonskontroll, romavlytting og dataavlesning når den er avsluttet. Domstolene kan likevel godkjenne at slik underretning utsettes og i enkelte tilfeller unnlates. Enhver kan også be KK-utvalget om underretning. Utvalgets underretning vil være basert på en forespørsel til riksadvokaten, som foretar undersøkelser om det er registrert at det er gjennomført kommunikasjonskontroll, romavlytting eller dataavlesning mot vedkommende. Dersom det er foretatt en slik registering, vil utvalget gjøre ytterligere undersøkelser ved det aktuelle politidistriktet som har gjennomført metodebruken.

KK-utvalget gjennomgår samtlige saker om kommunikasjonskontroll, romavlytting og dataavlesning som er innberettet til Riksadvokatembetet. Utvalget kan etter kommunikasjonskontrollforskriften av eget tiltak ta opp ethvert forhold i tilknytning til politi- og påtalemyndighetens bruk av kommunikasjonskontroll, romavlytting og dataavlesning som det finner grunn til å behandle.

KK-utvalget legger til grunn en risikobasert kontrollmetodikk i sitt arbeid, både når det gjelder hva utvalget velger å kontrollere samt intensiteten og grundigheten i den enkelte kontroll. Utvalget er gitt påleggskompetanse etter politiregisterloven § 16, jf. kommunikasjonskontrollforskriften § 14 tredje ledd, jf. politiregisterloven § 60, innenfor sitt kontrollområde. For andre forhold etter politiregisterloven kan utvalget gi anmerkning. I de tilfeller det er konstatert brudd på regelverket som utvalget kontrollerer, vil utvalget gi kritikk. Utvalget vil gi kritikk uavhengig av om bruddet kan karakteriseres som forsettlig, uaktsomt eller har oppstått som følge av systemfeil.

En effektiv risikobasert kontrollmetodikk krever at KK-utvalget og sekretariatet har tilstrekkelig kompetanse og innsikt i den faktiske gjennomføringen av kommunikasjonskontroll, romavlytting og dataavlesning i politidistriktene. Kontrolloppdraget er kompetansekrevende, både når det gjelder juridiske og tekniske spørsmål. Utvalget og sekretariatet bruker derfor mye tid på kompetanseutvikling, både i form av innleide foredragsholdere, kontakt med akademiske miljøer og deltagelse i aktuelle fora.

KK-utvalget vurderer jevnlig om metodikken for, og innretningen av, om kontrollen er egnet og hensiktsmessig for å ivareta oppdraget. Som påpekt i årsrapporten for 2022 bør utvalgets mandat og virkemidler for kontroll evalueres.

Riksadvokatens årsberetning viser omfanget av skjulte tvangsmidler i form av kommunikasjonskontroll, romavlytting og dataavlesning som ble benyttet i 2023. Samtlige tall, informasjon og analyser i denne oversikten er hentet fra Riksadvokatens årsrapport for 2023. 

Justis- og beredskapsdepartementet ba i brev 30. august 2017 om at KK-utvalget fører statistikk over antall saker med unnlatt underretning, hvilke straffebud personen har vært mistenkt for brudd på, hvilke typer skjulte tvangsmidler som er tatt i bruk og begrunnelsen for den unnlatte underretningen. Dette er som følge av anmodningsvedtak fra Stortinget 8. juni 2016.

Unnlatt underretning innebærer at den mistenkte ikke blir varslet om at vedkommende har vært underlagt skjulte tvangsmidler. Hvor vedkommende selv ber om underretning skal det likevel tas en ny vurdering av om underretning skal gis. Dette er nærmere omtalt i kapittelet «Klage og underretning».

KK-utvalget har fått innrapportert 10 saker hvor det er gitt kjennelse om unnlatt underretning i 2023. Dette omfatter 18 personer. Disse sakene omhandler ulike straffebud. Unnlatt underretning er blant annet begrunnet i hensynet til politiets etterforskningsmetoder, vesentlig skade for fremtidig oppklaring av saken, alvoret, risiko for drap, at vedkommende inngår i et etablert kriminelt nettverk og/eller at det er sannsynlig at informasjonen videreformidles til andre involverte samt fare for bevisforspillelse.

KK-utvalget påpeker at innrapporteringen som statistikken ovenfor bygger på er begrenset til unnlatt underretning av kommunikasjonskontroll, romavlytting og dataavlesning innenfor utvalgets kontrollområde. Eventuell øvrig tvangsmiddelbruk med unnlatt underretning ligger utenfor utvalgets kontrollområde og omfattes ikke av det rapporteringsregimet som er etablert.

KK-utvalget har i særskilt innberetning 17. februar 2023 til Justis- og beredskapsdepartementet (publisert her) redegjort for behovet for at utvalgets mandat gjennomgås og evalueres, samt at utvalgets sekretariat bør tilføres teknisk kompetanse.

KK-utvalget og sekretariatet gjennomførte 21. august 2023 møte med politisk ledelse og Lovavdelingen i Justis- og beredskapsdepartementet. Utgangspunkt for møtet var den særskilte innberetningen. Møtet ga rom for gode refleksjoner og sentrale problemstillinger ble belyst.

På statsbudsjettet for 2024 fikk Statens sivilrettsforvaltning bevilget midler til å ansette en teknolog i KK-utvalgets sekretariat. Utvalget ser fram til å styrke sekretariatet med denne tilleggsressursen. Utvalget fastholder samtidig behovet for en helhetlig gjennomgang av utvalgets kontrollområde. At et kontrollorgan kun kontrollerer en begrenset del av de skjulte tvangsmidlene som benyttes av ordinært politi vil kunne påvirke kontrollregimets legitimitet negativt. Utvalget har i dag ikke anledning til å vurdere den totale tvangsmiddelbruken, og kan med dette ikke foreta en reell kontroll av forholdsmessigheten av inngrepene politiet benytter.

Dialog med § 100 a-advokatene

Ved stedlige tilsyn i 2023 har KK-utvalget tatt initiativ til møter med advokater i politidistriktet som påtar seg oppdrag etter straffeprosessloven § 100 a. Utvalget skal ikke føre kontroll med §100 a-advokatene eller domstolen. Erfaringsutveksling på tvers mellom de ulike aktørene på saksfeltet er likevel av stor verdi. Møtet gjøres på et overordnet nivå uten at enkeltsaker berøres. Intensjonen med møtene er felles kunnskapsutveksling.

KK-utvalget er tilfreds med møtene i 2023. Erfaringene til advokatene varierer etter omfanget av saker i distriktet. Gjennomgående pekes det likevel på mange av de samme problemstillingene. Blant annet fremhever flere at de ønsker et fora hvor skjult metodebruk kan diskuteres blant advokater som har samme type oppdrag. Videre etterspør flere tilgang til rettspraksis, mulighet for digital saksbehandling og tilgang på hele bevismaterialet.

I dag publiseres det få kjennelser om skjult metodebruk på Lovdata. I noen distrikter gjøres saksbehandlingen skriftlig på et møterom i rettens lokaler uten tilgang på rettskilder. Advokatene får i tillegg kun begrenset innsyn i saksdokumentene når begjæring om skjult metodebruk skal vurderes. Dette gjør det tidvis utfordrende å vurdere lovens vilkår.

KK-utvalget har merket seg §100 a-advokatenes synspunkter, og vil komme nærmere inn på dette i punktene under. Utvalget vil fortsette å invitere §100 a-advokater til møte i forbindelse med tilsyn. Utvalget oppfordrer også advokater til å ta kontakt med utvalgets sekretariat ved behov.

Fagsamlinger for §100 a-advokater

Skjult metodebruk er i krysningsfeltet mellom jus og teknologi. Med begrenset tilgang på rettspraksis og innsikt i hverandres arbeid, kan et fagforum bidra til kunnskapsutveksling og felles kompetanseheving. Utvalget oppfordrer derfor advokatene til å ta initiativ til felles fagsamlinger for advokater oppnevnt etter straffeprosessloven § 100 a.

Begrenset innsyn i bevismaterialet

Av straffeprosessloven § 100 a følger det at advokaten har "etter anmodning krav på innsyn i sakens dokumenter med de begrensninger som følger av §§ 242 og 242 a". KK-utvalget erfarer at advokater i praksis kun får et begrenset innsyn i bevismaterialet når begjæring om skjult metodebruk skal vurderes. Dette avviker fra for eksempel ordningen i fengslingssaker. Utvalget reiser spørsmål om begrenset tilgang til bevismaterialet er en tilstrekkelig rettssikker løsning, og oppfordrer Riksadvokaten og lovgiver til å se nærmere på dette.

Publisering av kjennelser

Når KK-utvalget og sekretariatet har holdt foredrag for domstolene har de, på samme måte som § 100 a-advokatene, fremhevet mangelfull tilgang til rettspraksis.

I straffeprosessloven § 28 tredje ledd og i forskrift om offentlighet i rettspleien § 8 tredje ledd er det oppstilt et forbud mot å gi «utskrift» av kjennelser som gjelder saker nevnt i straffeprosessloven § 100 a. Det vil blant annet si kjennelser om skjult metodebruk. Videre blir kjennelser om samme tema i liten grad publisert på Lovdata.

Etter KK-utvalgets syn bør domstolene vurdere om det er mulig å publisere et utvalg av avidentifiserte kjennelser fra ting- og lagmannsrett. En mulig løsning for å ivareta metodevernet er å publisere et sammendrag av sakens rettslige sider, men ikke gjengi nøyaktige opplysninger om avgjørelsens dato, om hvilken rettskrets som har behandlet saken, eller andre opplysninger som kan bidra til å identifisere mistenkte og saken.

Større tilfang på rettspraksis er viktig for at enhver skal kunne sette seg inn i hva som er gjeldende rett og legge til rette for kunnskap om og kontroll av rettspleien.

Digital samhandlingsplattform

En digital samhandlingsplattform som oppfyller krav til sikker dokumenthåndtering av graderte dokumenter har lenge vært drøftet på dette saksfeltet, men har foreløpig ikke kommet på plass.

I dag har politiet, riksadvokaten og KK-utvalgets sekretariat en sikker digital linje for dokumenthåndtering. Domstolene, advokater oppnevnte etter straffeprosessloven § 100 a og forsvarerne har ikke tilgang til dette systemet.

At dette saksfeltet ikke følger den digitale utviklingen, ser vi i hele sakkjeden. For politiets del må dokumentene som omfatter begjæringer om skjulte tvangsmidler fraktes fysisk til rettslokalet. Dette er spesielt ressurskrevende for distrikter med lang kjøreavstand til rettslokalet. Videre behandler § 100 a-advokater i stor grad begjæringer skriftlig uten tilgang på rettskilder. Dette gjør arbeidet lite effektivt og begrenser advokatens mulighet til å foreta en forsvarlig vurdering av saken. Ytterligere erfarer politiet at enkelte forsvarere ikke tilbakeleverer materialet etter at det er gjennomgått. I dag får forsvarerne utlevert en kopi av bevismaterialet. Dette skal de tilbakelevere i henhold til avtale. I flere politidistrikter har det vært manglende oppfølging fra forsvarerne og politiet mangler sanksjonsmuligheter. Utvalget har gjort politidistriktene oppmerksomme på at de kan klage inn forsvarerne til Disiplinærnemnden, samt at avvik også må meldes til riksadvokaten.

I 2018, 2019 og 2021 reiste KK-utvalget spørsmål om det kan være behov for å regulere forsvarernes behandling av KK-materialet i noe større detalj enn i dag. Utvalget gjentar det samme i denne årsrapporten, og vil oppfordre til at det opprettes en sikker digital samhandlingsplattform for hele sakskjeden.

Informasjonsdeling på tvers i politiet – varsling i politiets datasystem

KK-utvalget har ved stedlige tilsyn registrert at politiet ikke nødvendigvis er kjent med at det gjennomføres skjult metodebruk mot samme objekt i et annet distrikt.

KK-utvalget mener at politiet bør utrede muligheten for en varslingsmekanisme i deres felles saksbehandlingssystem. En slik innretning vil kreve en gjennomgang av den særskilte taushetspliktregelen i straffeprosessloven § 216i. Vilkårene for deling av informasjon fra skjult etterforskning er nøye lovregulert, og tilgang til informasjon er kun tillatt i noen tilfeller. Samtidig er det viktig å påse at metodetrykket mot samme person ikke blir større enn nødvendig. Det er også viktig at bevismaterialet deles der dette er tillatt og at politidistrikt dra veksler på ressurser på tvers av distriktene. Utvalget anbefaler derfor at Riksadvokatembetet tar initiativ til å utrede en varslingsmekanisme.

Muntlige rettsmøter

KK-utvalget erfarer at begjæring om skjult metodebruk i mange politidistrikter behandles kun ved kontorforretning.

KK-utvalget mener det vil bidra til å styrke rettens forståelse for metodebruk, sakens opplysning og sakens notoritet dersom det gjennomføres muntlige rettsmøter. På bakgrunn av dette oppfordrer utvalget politidistriktene til å be om muntlige rettsmøter oftere, og gjerne i startfasen av en etterforskning ved skjult metodebruk og der metodebruken har vedvart over lengre tid.

Innsikt i skjulte metoder - informasjonsskriv

Når KK-utvalget har holdt foredrag og kurs for domstolen har det blitt pekt på behovet for at politiet utarbeider et informasjonsskriv som i korte trekk beskriver metodene politiet benytter. På et saksfelt som ligger i krysningsfeltet mellom jus og teknologi er det viktig å gjøre aktørene bedre kjent med metodebruken. Utvalget har brakt behovet videre til Riksadvokatembetet og oppfordrer til at dette kommer på plass.

Større prioritet i domstolene

KK-utvalget erfarer at domstolene gjennomgående avsier presise kjennelser. Ved flere rettssteder får utvalget likevel tilbakemelding om at det ikke settes av tilstrekkelig tid til behandling av sakene. Politiets og påtalemyndighetens handlingsrom i disse sakene er strengt lovregulert. Det er viktig at disse sakene blir gitt tilstrekkelig prioritet. Etter KK-utvalgets syn bør domstoler med stort sakspress vurdere for eksempel å innføre en vaktordning for disse sakene som samsvarer med fengslingsvakt.

Politiets datasystem mangler slettelogger

KK-utvalget har merket seg at politiets datasystemer for skjult metodebruk ikke fører automatisk logg over slettet materiale. Dette innebærer at utvalget ikke har anledning til å hente ut sletterapporter. Noen distrikter fører isteden en manuell slettelogg med de feilkilder det kan medføre.

For at KK-utvalget skal kunne kontrollere om materialet blir slettet i henhold til regelverk og instrukser, bør det utvikles funksjonalitet som kan produsere en sletterapport. Dette vil bidra til å effektivisere utvalgets kontroll med politidistriktenes sperre- og sletterutiner, samt gi politidistriktene bedre oversikt og notoritet over arbeidet som gjennomføres.

Riksadvokatens instruks om sletting og sperring av gammelt materiale

I brev 31. august 2022 kom Riksadvokatembetet med nye retningslinjer til politidistriktene, Kripos og Økokrim. Retningslinjene gjelder sletting og sperring av opplysninger innhentet etter straffeprosessloven kapittel 16a (kommunikasjonskontroll), kapittel 16d (dataavlesing) eller §216m (romavlytting), i saker som er avgjort ved endelig henleggelsesbeslutning eller rettskraftig dom før 1. februar 2021.

KK-utvalget konstaterer at flertallet av politidistriktene har slettet materialet i henhold til instruksen. Det er fortsatt noen politidistrikter som gjenstår, og utvalget oppfordrer Riksadvokatembetet til å følge dette opp slik at slettearbeidet i distriktene kan avsluttes.

Trafikkdata

KK-utvalget har gjennom 2023 mottatt noen saker der retten ga tillatelse til kommunikasjonskontroll etter straffeprosessloven § 216a, men ikke tillatelse til å innhente trafikkdata etter straffeprosessloven § 216b annet ledd bokstav d. På tross av dette sendte politiet bestilling til teletilbyder som også omfattet trafikkdata.

Riksadvokaten konkluderte med at politiet ikke måtte be om retting i disse tilfellene fra en «mer-til-det-mindre» betraktning, men henviste til at det ved fremtidige begjæringer må anmodes om både avlytting og løpende trafikkdata. Det vil si at politiet må begjære kommunikasjonskontroll på både telefonnummer og IMEI-nummer.

KK-utvalget deler ikke riksadvokatens vurdering. Etter utvalgets syn må bestillingen til teletilbyder være i overensstemmelse med kjennelsen. Innhenting av trafikkdata krever hjemmel i lov og inngrepet besluttes av retten. Hvis politiet unnlater å begjære om tillatelse til å innhente trafikkdata, må det sendes ny begjæring til retten. Tilsvarende gjelder hvis domsgrunnene inneholder uriktigheter, motsigelser, uklarheter eller ufullstendigheter, jf. straffeprosessloven § 45, må politiet be om retting.

Riksadvokaten rettet seg etter KK-utvalgets vurdering og påla politidistriktene å be om retting av kjennelsene.

Informanters sikkerhet – ansett som særskilt grunn for å unnlate underretning i forarbeidene

KK-utvalget har i 2023 merket seg en problemstilling om informanters sikkerhet ved siktedes innsyn i etterforskningsmateriale i straffesak. Lovens hovedregel er at den mistenkte skal bli underrettet om gjennomført skjult metodebruk, men det finnes flere unntak, jf. straffeprosessloven § 216j. Blant annet må underretningsplikten veies opp mot informanters rett til tilstrekkelig vern og behov for sikkerhet.

Palermokonvensjonen (FN konvensjonen 15. november 2000) pålegger konvensjonspartene i artikkel 26 å treffe tiltak for å oppfordre personer med tilknytning til grenseoverskridende organisert kriminalitet til å bistå politiet og påtalemyndigheten. Personer som bistår på slik måte, skal få tilsvarende beskyttelse som vitner gis etter konvensjonens artikkel 24. Derved blir konvensjonspartene bundet til å tilrettelegge for at politiet og påtalemyndigheten skal kunne benytte seg av kilder og informanter i saker om grenseoverskridende organisert kriminalitet. Informanter, deres slektninger og andre nærstående skal om nødvendig beskyttes mot mulige represalier og trusler, og om nødvendig skal innsyn i opplysninger som kan avsløre slike personers identitet avskjæres eller begrenses, jf. artikkel 24 nr. 1 og 2.

Ivaretagelsen av vitner, kilder og informanter må skje innenfor rammene for en rettferdig rettergang.

KK-utvalget vil fremheve at hensynet til ivaretagelsen av informanters sikkerhet kan sikres gjennom blant annet unnlatt underretning. Dette er en problemstilling som fordrer et solid rammeverk for ivaretagelsen av alle parters interesser og rettigheter. I saker knyttet til skjult metodebruk vil beskyttelse av informanter noen ganger veie så tungt at underretning må unnlates.

Høring - NOU 2022:11 «Ditt personvern - vårt felles ansvar»

KK-utvalget avga 24. januar 2023 et høringssvar til Personvernkommisjonens rapport «Ditt personvern - vårt felles ansvar», publisert på Kommunal- og distriktsdepartementets sider.

KK-utvalget avgrenset sitt høringssvar til de punktene i rapporten som falt innenfor utvalgets virkeområder. Høringssvaret gjengis i all hovedsak her:

«Punkt 7.3.4 Politiske føringer – utvidelse av politimyndighetens inngrepsmulighet

I andre avsnitt i punkt 7.3.4 peker Personvernkommisjonen på at det har vært en:

‘utvidelse i regelverket for skjult kontroll med, og overvåkning av, blant annet borgernes elektroniske kommunikasjon. Utvidelsene har i stor grad kommet stykkevis og delt. Dette har trolig medført at hverken myndighetene eller borgerne har vært i stand til å overskue sammenheng mellom de ulike hjemlene og konsekvensene av utvidelsene’

Dette er en oppfatning KK-utvalget deler med Personvernkommisjonen.

Et rettslig utgangspunkt for hvordan et nasjonalt regelverk skal utformes, følger av kravene etter EMK artikkel 8. I utredningen pekes det på at det foreligger omfattende praksis i EMD som gir uttrykk for rammene for artikkel 8. Utvalget nøyer seg her med å vise til en sentral avgjørelse som understreker at medlemsstatene er forpliktet til å ha et klart regelverk på dette området. Det fremgår i S. and Marper v. The United Kingdom, Applications nos. 30562/04 and 30566/04, Judgment 4 December 2008 para. 99, at statene er forpliktet:

‘ ... to have clear, detailed rules governing the scope and application of measures, as well as minimum safeguards concerning, inter alia, duration, storage, usage, access of third parties, procedures for preseiving the integrity and confidentiality of data and procedures for its destruction, thus proving sufficient guarantees against the risk of abuse and arbitrariness . . .’

Etter KK-utvalgets syn har de fragmenterte regelendringene opp gjennom årene virket mot sin hensikt og bidratt til økt forvirring hos politiet og påtalemyndigheten. For skjult metodebruk er det eksempelvis lite hensiktsmessig at reglene er plassert i to ulike lover (politiregisterloven og straffeprosessloven). Et forsøk på samspill mellom ulike lover og forskrifter vil fort tape helhetsbildet og skape ytterligere forvirring og misforståelser på et allerede komplisert saksfelt. Siden dette rettsområdet er i krysningsfeltet mellom jus og teknologi, der teknologien ofte ligger noen skritt foran, er behovet for et klart og dynamisk regelsett desto viktigere.

KK-utvalget har gjentatte ganger påpekt til Justis- og beredskapsdepartementet at det er behov for en fullstendig gjennomgang av reglene med søkelys på forenkling. Det vises i denne sammenheng til KK-utvalgets årsrapporter og høringssvar til reglene om sperring.3 Utvalget er derfor tilfreds med at også Personvernkommisjonen fremhever utfordringene med den fragmenterte tilnærmingen til regelverksendringer i sin utredning.

Punkt 7.4.3 Åpenhet om politiets metodebruk

I punkt 7.4.3 anbefaler Personvernkommisjonen at det settes ned et utvalg for å utrede metodebruken i justissektoren. KK-utvalget stiller seg bak dette forslaget.

Ved oppnevnelsen av nytt KK-utvalg i 2017 varslet Justis- og beredskapsdepartementet at det ville bli foretatt en evaluering av utvalget i løpet av noen år. Vi er nå i 2023, og dette er fortsatt ikke blitt gjennomført.

KK-utvalget har høsten 2022 gjort Justis- og beredskapsdepartementet oppmerksom på at KK-utvalgets mandat og virkeområde er moden for en helhetlig evaluering. Etter utvalgets syn bærer lovverket og organiseringen slik den er i dag preg av manglende helhetstankegang og systemforståelse.

KK-utvalget ble opprettet i 1985, men da under tittelen «Kontrollutvalget for telefonavlytting i narkotikasaker». Som navnet indikerer, var det på daværende tidspunkt kun anledning å benytte kommunikasjonskontroll (telefonavlytting) i narkotikasaker. I dag er situasjonen ganske annerledes. Som utredningen peker på gir den teknologiske utviklingen nye muligheter, loven åpner for å benytte tvangsmidler i flere typer saker og rammene for å benytte overskuddsinformasjon er blitt utvidet.

Utvalget skal foreta en uavhengig etterkontroll av politiets skjulte tvangsmiddelbruk, og virkeområdet omfatter som nevnt over kommunikasjonskontroll (§ 216 a), annen kontroll (§ 216 b), romavlytning (§ 216 m) og dataavlesning (§ 216 o). Tvangsmidlene hemmelig ransaking (§ 200 a), skjult kameraovervåkning (§ 202 a) og skjult teknisk sporing (§ 202 b og c) er derimot holdt utenfor utvalgets virkeområde. Det samme gjelder for skjult tvangsmiddelbruk med hjemmel i nødrett ved redningsformål4, og ulovfestede skjulte tvangsmidler som utføres alene eller i kombinasjon med lovfestede skjulte tvangsmidler.

I lovforarbeidene til straffeprosessloven har KK-utvalgets virkeområde i liten grad blitt problematisert. Metodekontrollutvalget uttalte i sin tid at KK-utvalgets kontroll i etterforskningssporet synes både å ha rom og behov for betydelig styrking.5 Siden metodekontrollutvalgets vurdering i liten grad munnet ut i konkrete lovforslag, fant ikke departementet det naturlig å behandle dette nærmere i Prop. 68 L (2015-2016) Endringer i straffeprosessloven mv. (skjulte tvangsmidler).

Hvis vi ser nærmere på regelverket og metodene politiet har tilgjengelig, synes det kunstig og lite gjennomtenkt at tvangsmidlene hemmelig ransaking (§ 200 a), skjult kameraovervåkning (§ 202 a) og skjult teknisk sporing (§ 202 bog c) er holdt utenfor KK­-utvalgets virkeområde. Disse tvangsmidlene har omtrent tilsvarende karakter og vilkår som kommunikasjonskontroll, romavlytning og dataavlesning. Videre synes det samme behovet for uavhengig kontroll å gjøre seg gjeldende også for disse tvangsmidlene, herunder kontroll av at:

• metodebruken utføres innenfor rammen av lov, forskrift og instrukser,
• tvangsmiddelbruken ses helhetlig og begrenses mest mulig,
• tvangsmiddelbruken ikke skjer av hensyn til etterforskning i andre saker enn hvor dette er tillatt,
• lovens regler om oppbevaring og tilintetgjøring av materiale overholdes,
• de særskilte reglene for taushetsplikt ivaretas,
• klager og anmodninger om underretning fra enkeltpersoner behandles, og
• individets rettssikkerhet og personvern hensyntas i tilstrekkelig grad.

De enkelte skjulte tvangsmetodene benyttes sjeldent alene. For å oppnå resultater må politiet gjennomgående kombinere ulike tvangsmidler. Eksempelvis vil kommunikasjonskontroll, romavlytning og dataavlesning ofte bli utført og sett i sammenheng med skjult sporing av kjøretøy og/eller skjult kameraovervåkning.

Når det gjelder de ulovfestede skjulte tvangsmidlene, herunder spaning, infiltrasjon og provokasjon, informantbehandling og kontrollert leveranse, kontrolleres ikke disse metodene av et uavhengig kontrollorgan. Det er opp til politiet og påtalemyndigheten å beslutte bruken, og påse at metodene anvendes i henhold til de rettslige rammene som følger av loven og gjeldende instrukser. Domstolen vil som hovedregel bare ta stilling til metodebruken hvor det blir spørsmål om beviset er ulovlig ervervet i en konkret straffesak.

De nevnte metodene kan være inngripende og integritetskrenkende, og det kan tenkes at de blir så intensive at det vii være tale om et inngrep i den private sfære som etter legalitetsprinsippet krever hjemmel i lov. Utvalget ser at sensitiv informasjon som gjelder kilde/informantvern reiser særlige problemstillinger for hvordan effektiv kontroll kan utføres uten å øke risikoen for de involverte. Det kan her trekkes en parallell til Stortingets plenarvedtak om EOS-utvalgets begrensede innsyn i sensitiv informasjon hos E-tjenesten.6 KK-utvalget ber departementet vurdere om også de ulovfestede skjulte metodene bør underlegges en uavhengig kontroll.

For skjult tvangsmiddelbruk med hjemmel i nødrett ved redningsformål, vises det til Asbjørn Strandbakkens utredning «Kommunikasjonskontroll i nødsituasjoner»7 og KK-­utvalgets høringssvar til denne utredningen.8

Oppsummeringsvis mener KK-utvalget at det er et tankekors at utvalget kun skal vurdere noen av de skjulte tvangsmidlene som benyttes av politiet. Utvalget stiller seg derfor bak Personvernkommisjonens anbefaling om at «Kommunikasjonskontrollutvalget bør styrkes og mandatet utvides til å omfatte kontroll med andre av politiets metoder».

Personvernkommisjonen foreslår i NOU 2022: 11 punkt 7.4.8 at det bør vurderes om KK­utvalget bør styrkes og mandatet utvides til å omfatte kontroll med andre av politiets metoder enn de vi i dag har hjemmel til å kontrollere. Som påpekt i kommentarer til punkt 7.4.3 over slutter KK-utvalget seg til dette.

7.4.5 Bruk av teknologi i justissektoren

I punkt 7.4.5 går Personvernkommisjonen inn på ulike aspekter ved innkjøp og bruk av teknologi i justissektoren.

KK-utvalget støtter Personvernkommisjonenes anbefaling om at ved anskaffelse av «potensielt inngripende verktøy», må personvernsvurderinger, åpenhet og mulighet for kontroll være en sentral del av beslutningsgrunnlaget.

I forlengelsen av dette vil også KK-utvalget påpeke at utvalget i dag ikke har tilstrekkelig tekniske ressurser eller tilgang til kontrollverktøy for å føre tilsyn med informasjonen de får oversendt og presentert av politi- og påtalemyndigheten. Utvalget foretar kun en dokumentkontroll, og kontrollen er i stor grad tillittsbasert. Dette skaper ikke rom for en transparent kontroll av informasjonen utvalget mottar. I et kontrollperspektiv er dette en lite holdbar løsning, og skaper ikke tilstrekkelig grunnlag for en uavhengig kontroll.

For å ivareta KK-utvalgets mandat og allmennhetens tillit til metodebruken må utvalget kunne foreta en uavhengig, effektiv og fullstendig kontroll. For a oppnå dette må utvalget gis tilgang til alle relevante systemer. Utvalget trenger å få tilført ressurser til sekretariatet som kan bistå utvalget i deres tekniske kontroll. Til sammenligning har EOS-utvalget hatt teknologer ansatt i deres sekretariat i en årrekke, og det samme tekniske kontrollregimet bør komme på plass for KK-utvalget.

For å illustrere problemstillingen velger KK-utvalget å trekke fram følgende eksempel: KK-utvalget har over flere år påpekt at reglene for sletting av materiale er problematiske for politiet å håndtere i praksis. På stedlige tilsyn i politidistriktene erfarer KK-utvalget ofte at politiet er usikker på når materialet skal slettes. Utvalget har også fått opplyst at det ligger gammelt materiale i systemene hos politiet som skulle vært slettet. Når politiet ikke klarer å gjennomføre en så grunnleggende lovpålagt prosedyre som å slette materiale, reiser KK-utvalget spørsmål ved om det kan være andre regelbrudd eller utfordringer ved politiets metodebruk som utvalget ikke ser. Utvalget forutsetter at politidistriktene retter seg etter de pålegg, anmerkninger og kritikk som utvalget gir, men utvalget er ikke i posisjon til å etterprøve det.

Punkt 7.4.7.2 Utlevering av materialet til advokater

I punkt 7.4.7.2 tar Personvernkommisjonen til orde for å opprette en samhandlingsplattform for dokumentutlevering i justissektoren. Dette er et forslag KK­utvalget støtter.

På lik linje med Personvernkommisjonen erfarer KK-utvalget at flere politidistrikt ikke inndriver saksdokumenter de utleverer til forsvarere. Materiale fra skjult etterforskning kan dermed ligge lagret ved det enkelte advokatkontor og komme uvedkommende i hende.

Politiets utfordringer med å inndrive materiale fra forsvarere, og den risiko dette medfører for rettsikkerheten og personvernet, har vært fremhevet av utvalget i en rekke årsrapporter. I 2018 reiste KK-utvalget spørsmål om det kan være behov for å regulere forsvarernes behandling av KK-materialet i større detalj enn i dag. Utvalget gjentok det samme i årsrapporten for 2019. I 2021 etterlyste utvalget en gjennomgang av dette regelverket. Departementet er derfor orientert om denne situasjonen flere ganger.

Punkt. 14.3 Økonomiske og administrative konsekvenser

I punkt 14.3 går Personvernkommisjonen inn på de økonomiske og administrative konsekvensene ved å utvide KK-utvalgets mandat. KK-utvalget er enig i behovet for styrking og endring av KK-utvalgets mandat og at dette vil innebære behov for ekstra ressurser. Ressursbehovet må ta høyde for at utvalget kan ansette teknologisk kompetanse i sekretariatet på fulltid.»

Høring om endring i politiregisterforskriften og kommunikasjonskontrollforskriften

KK-utvalget avga 5. desember 2023 sitt høringssvar til endring i politiregisterforskriften og kommunikasjonskontrollforskriften, departementets ref. 23/4938 -MALO. Utvalget avgrenset høringssvaret til endring i kommunikasjonskontrollforskriften § 16.

I endringen foreslo Justis- og beredskapsdepartementet en ny bestemmelse i kommunikasjonskontrollforskriften § 16 første og andre ledd som presiserte utvalgets tilgang til politiets opplysninger.

KK-utvalget gjennomgikk forslaget, og pekte på at de ikke hadde opplevd at tilgang til opplysninger hadde vært et problem. Utvalget støttet likevel departementets presisering i forskriften.

Dataavlesning som beskrevet ovenfor er en samlebetegnelse på en rekke ulike metoder for å hente ut ellers ikke tilgjengelig informasjon.

Politiet kan gjøre innbrudd, både fysisk og digitalt, for å gjennomføre avlesingen. Straffeprosessloven § 216p setter noen rammer for gjennomføringen, men den faktiske bruken av metoden påvirkes også av teknologiutviklingen – hva som er mulig å få til teknologisk og operativt med de ressurser som er tilgjengelig.

Dataavlesning er et inngripende tvangsmiddel. Som det fremgår av statistikken over er bruken av dataavlesning fortsatt moderat.

KK-utvalget har kontrollert politiets bruk av dataavlesning, både gjennom kontroll av enkeltsaker, rutiner og gjennomføring. Kontrollen viser at det er høy kompetanse på området i enkelte deler av politiet, men at hovedkompetansen ligger hos Kripos.

Hvor inngripende tvangsmiddelet er, og om den foreslåtte fremgangsmåten vil være innenfor rammene i straffeprosessloven § 216p, beror i stor grad på den tekniske gjennomføringsmåten som velges. Det er derfor viktig at politiet i tilstrekkelig grad gjennomfører adekvate risikovurderinger, informerer interne beslutningstagere og i begjæring til domstolene redegjør for på hvilken måte politiet ser for seg å gjennomføre dataavlesningen. Videre må det også redegjøres for de risikofaktorer som knytter seg til gjennomføringen.

Kripos ble 7. september 2022 gitt et nasjonalt bistandsansvar for dataavlesning. KK-utvalget konstaterer at politidistriktene er avhengig av bistand fra Kripos ved gjennomføring av dataavlesning. Med hensyn til tilgjengelige ressurser, metodens kompleksitet og vanskelighetsgrad, metodevern og operative begrensninger, mener utvalget at det er hensiktsmessig at Kripos nå er opprettet som et nasjonalt kompetanse- og bistandssenter på dataavlesning. Samtidig er det en forutsetning for et betryggende system at det også finnes «bestillerkompetanse» i politidistriktene slik at de kan benytte minste inngreps tiltak i en etterforskning. KK-utvalget er av den oppfatning at det fortsatt ikke er tilstrekkelig «bestillerkompetanse» i distriktene og at politiet generelt er usikre på hva slags bistand de kan etterspørre fra nasjonale bistandsressurser. Dette mener utvalget at Kripos og politi- og påtalemyndigheten må ha søkelys på i sitt kompetansehevende arbeid fremover.

På bakgrunn av Stortingets budsjettvedtak 14. desember 2023 fikk Statens sivilrettsforvaltning økt bevilgning med 1,7 millioner for å styrke sekretariatet til Kontrollutvalget for kommunikasjonskontroll med teknisk kompetanse.

KOMMUNIKASJONSKONTROLL

Begrepet kommunikasjonskontroll brukes i straffeprosessloven om avlytting og annen kontroll med kommunikasjonsanlegg. Et kommunikasjonsanlegg kan for eksempel være en fasttelefon, mobiltelefon eller en bredbåndsruter. Avlytting betyr i denne sammenheng at tjenestetilbyder blir pålagt å overføre innholdet i en samtale eller internettbruk til politiet, som så kan lytte på eller analysere innholdet. Annen kontroll kan være pålegg fra politiet om at en samtale skal brytes eller en linje skal stenges. Det kan også være når politiet bruker teknisk utstyr for å se hvilke telefoner/abonnementer som er i bruk i et gitt område, enten for å identifisere telefonen eller for å lokalisere den. Praktisk viktig er muligheten til å pålegge tjenestetilbyder å utlevere trafikkdata og geografisk posisjon. Politiet kan også overføre skjulte signaler (såkalt «stille SMS») i forbindelse med enkelte av de andre metodene.

ROMAVLYTTING

Romavlytting er i straffeprosessloven definert som «annen hemmelig avlytting enn kommunikasjonsavlytting ved tekniske midler». Tillatelse til romavlytting kan bare gis for sted hvor det må antas at den mistenkte vil oppholde seg. Dersom dette er et offentlig sted eller annet sted som er tilgjengelig for et større antall personer, kan det bare gis tillatelse hvor det foreligger særlige grunner.

DATAAVLESNING

Dataavlesning er et tvangsmiddel som ble innført i straffeprosessloven i 2016. Det er definert som «avlesning av ikke offentlige tilgjengelige opplysninger i et datasystem». Dataavlesning foretas ved hjelp av tekniske innretninger, dataprogram «eller på annen måte». Tekniske innretninger og programvare kan installeres på datasystemet, samt at politiet kan foreta innbrudd for å gjennomføre dataavlesningen. Politiet kan bryte eller omgå beskyttelsesmekanismer i datasystemet dersom det er nødvendig for å kunne gjennomføre avlesningen.